InformacieSKA.sk

Všetko, čo ste chceli vedieť o participácii a báli ste sa spýtať

Zora Pauliniová04.12.2016Téma
Všetko, čo ste chceli vedieť o participácii a báli ste sa spýtať

Zvláštny pocit radosti, zvedavosti a otvorených očakávaní mám skoro pred každým verejným stretnutím, ktoré moderujem. Už dávno som necítila nervozitu či obavy, pretože som sa naučila, že len dve veci sú na takýchto stretnutiach dôležité: aby ľudia prišli a aby sa hostia aj hostitelia navzájom počúvali a inšpirovali.

Problematike zapájania verejnosti do plánovania a rozhodovania sa venuje združenie PDCS niekoľko rokov. Okrem prvých publikácií vydaných na Slovensku na túto tému sme mali príležitosť organizovať a viesť konkrétne verejné stretnutia, vytvárať priestor na diskusiu medzi občanmi a samosprávou, ale aj dizajnovať a viesť dlhodobé participačné procesy s rôznym zameraním.

Keď sme pred niekoľkými rokmi v spolupráci s Nadáciou Ekopolis plánovali v rámci programu Priestory s miestnymi iniciatívami a združeniami verejné priestory po mnohých miestach na Slovensku, snívali sme o dobe, keď nebudú iniciátorom takýchto zmien len občania a iniciatívy, ale aj samotná samospráva. Dnes môžeme s plnou vážnosťou povedať, že sa niektoré obce a mestá stávajú v tejto oblasti lídrami (napríklad Trnava, Bratislava-Karlova Ves či Hlohovec) a že sa pri zapájaní verejnosti do procesov územného plánovania a rozvoja miest angažuje čoraz širšie spektrum aktérov.

Dnes už existuje množstvo príkladov, kedy súkromný sektor či samospráva participáciu v svojej práci využili. Radi vám preto v tomto článku ponúkneme svoj pohľad na to, čo je a čo nie je participácia, ako k nej možno pristúpiť a akým výzvam čelí ten, kto sa do nej pustí. Práve takéto otázky nám často kladú architekti, ktorí so zapojením verejnosti nemajú skúsenosť a môžu ho vnímať ako narušenie nezastupiteľnej odbornej roly architektov či ako náročný prístup, ktorého kvalitu je ťažko dodržať. V našom článku sa však nebudeme venovať metodike (to sa môže stať obsahom budúcich článkov), ale v krátkosti sa pozrieme najmä na principiálne otázky, ktoré sa s tou problematikou spájajú.

Je zaujímavé pozorovať, ako sa pojem „participácia" postupne presadzuje vo verejnej i odbornej diskusii a ako začínajú samotné samosprávy a ďalší dôležití hráči tento koncept využívať aj v praxi. V odborných časopisoch sa objavujú články; samospráva vedie prieskumy, verejné stretnutia či participatívne procesy so zapojením skúsených facilitátorov a sama začína budovať svoje odborné kapacity. Len nedávno napríklad vyhlásilo mesto Trnava výberové konanie na odborného pracovníka, ktorý bude pripravovať a riadiť procesy participatívneho plánovania a organizovať zapojenie verejnosti pri plánovaní verejných priestorov. Takýto krok vysiela dôležitý signál, že pojem participácia už nie je len súčasťou intelektuálneho diskurzu, ale stáva sa odborným aspektom v rámci výberového konania. Navyše, viaceré európske projekty prinášajú participatívne prístupy ako povinné a tak sa verejnosť, odborníci i verejná správa v priamom kontakte učia, aké je to viesť dialóg.

V roku 2015 realizovalo združenie PDCS pre samosprávu Starého Mesta v Bratislave náročný proces zapojenia verejnosti. Správa z procesu, ktorý prebehol v júli až novembri 2015 sa začiatkom roku 2016 stala súčasťou súťažných podmienok pre architektonickú súťaž „Šafárikovo námestie" a v súčasnosti sa pripravuje realizácia vybraného projektu. Zaujímavé je počuť, ako sa architekti o výstupoch z participácie vyjadrili: „Podrobne sme prechádzali správu z participácie. Väčšina ľudí chcela park na tomto mieste ponechať, zvykli si naň. Nie je to dnes väčšia hodnota ako vrátenie stopy z minulosti?" povedal architekt Boris Hrbáň , ktorý spolupracuje s francúzskym ateliérom Hansa-Michaela Földeaka, realizátorom projektu. Takéto vyjadrenie však vyvolalo na sociálnych sieťach zaujímavú diskusiu o tom, či vôbec je návrh, stavajúci (aj) na podnetoch verejnosti, dostatočne invenčný...

Kde sa s participáciou verejnosti stretávame?
Občianska participácia (v širšom kontexte participácia verejnosti – public participation) je koncept či prístup, pod ktorým môžeme rozumieť politický princíp, ale aj spoločenskú prax. V kontexte územnoplánovacích procesov a problematiky rozvoja mesta sa na zapojenia verejnosti pozeráme ako na principiálne východisko „good governance", ktoré hovorí, že v dobre spravovanej spoločnosti by mali mať tí, ktorí sú niečím ovplyvnení, možnosť sa k tomu aj vyjadriť. V praxi môžeme navyše participáciu vnímať ako systém manažérskych nástrojov na zapojenie ľudí do procesov plánovania a verejného rozhodovania – do tvorby verejných politík, stratégií či koncepcií na najrôznejších úrovniach.
Viaceré zákony na Slovensku definujú základnú úroveň participácie (napríklad účastníctvo v rámci zákona o EIA či záväzné prerokovania v rámci územného plánovania), predstavitelia verejnej správy sa však na ňu občas pozerajú len ako na nutné zlo, s ktorým sa treba vysporiadať. Bolo to však často práve zapojenie a aktivizácia občanov, ktoré zabránili realizovať nevhodné investičné zámery. Tam, kde sa názor verejnosti nerešpektoval, čelíme dnes negatívnym zásahom s rozsiahlymi dôsledkami na verejné zdroje, verejný priestor i na samotný rozvoj mesta. Dosvedčuje to príklad výstavby električkovej trate popri Chorvátskom ramene v Bratislave, kde verejnosť veľmi kompetentne vystúpila proti výstavbe štvorprúdovej cesty, či príklad Kamenného námestia v Bratislave, kde sa aj vďaka tlaku verejnosti podarilo zastaviť jeho predaj.

Čo je a čo nie je participácia?
Participácia nie je jednorázový akt, ako napríklad zvolanie verejného stretnutia, kde ľudia hlasujú o tom, čo v území chcú a nechcú, ale oveľa komplexnejší a sofistikovanejší prístup, ktorého cieľom je umožniť zmysluplné zapojenie verejnosti do plánovacích a rozhodovacích procesov. Pred časom sme sa stretli so situáciou, keď sa neskúsení facilitátori nechali na verejnom stretnutí prevalcovať obyvateľmi malého bratislavského námestia a sľúbili im, že iba oni budú rozhodovať o tom, ako sa priestor upraví. Jedna skupina občanov hlasovaním znemožnila druhej skupine občanov zapojiť sa do ankety. O vylučovaní z participačného procesu by občania nemali rozhodovať. Ak je však nositeľom procesu samospráva, má legitímne právo rozhodnúť, do akej miery participáciu otvorí – mala by to však robiť transparentne a svoje rozhodnutia zverejniť a zdôvodniť.

Aké majú samosprávy či investori benefity z participácie?
Participácia poskytuje možnosť komunikácie medzi tými, ktorí prijímajú rozhodnutia, a verejnosťou. Otvorené komunikačné kanály (participačná infraštruktúra či procesy) umožňujú zachytenie obáv, podnetov, názorov a hodnôt verejnosti a môžu prispieť k udržateľnému prijímaniu rozhodnutí (IAP2 2006). Tento proces funguje, ak je komunikácia obojsmerná a keď sa decízori i verejnosť navzájom počúvajú, vzdelávajú a ovplyvňujú (viac tu). 

Ak sa chceme pozrieť na benefity z participácie, dôležité je povedať si, čo participáciu rámcuje. Ak je kľúčovým slovom „improvement" (zlepšenie), participáciu vnímame ako prístup, ktorý významne skvalitňuje a legitimizuje výstupy a vedie k lepším a kompetentnejším rozhodnutiam. Územie dokážeme lepšie zmapovať a spoznať na rôznych úrovniach, priestor lepšie naplánovať, verejnú politiku komplexnejšie pripraviť.

Ak je ale rámcom participácie „empowerment" (posilnenie), prínosom je aktivizácia občanov a verejnosti. Pomocou zapojenia dosiahneme rozvoj komunity, zmenu roly samosprávy, ktorá sa stáva otvoreným hráčom, a vybudovanie vzájomnej dôvery medzi odborníkmi, politikmi a občanmi.

Vyjasnenie očakávaní, identifikácia cieľov a žiadúcich výstupov môže pomôcť zadávateľovi rozhodnúť sa, ako bude postupovať. Medzinárodná asociácia pre zapojenie verejnosti (International Association for Public Participation) ponúka prehľad úrovní participácie – od informovania a pripomienkovania až po rozdielnu úroveň zapojenia a spolupráce.

Z našej vlastnej skúsenosti vieme, že participácia stojí čas, energiu i financie a ak sa nepodarí proces dobre nastaviť či nie je jasné, ako budú výstupy využité, môže nás zlý proces stáť aj dôveru a pochybnosti o tom, či sa vôbec nabudúce do niečoho zapojiť...

Kde je úloha architekta, ak má o veciach „rozhodovať" verejnosť?
Architekt zapojený do participácie sa nikdy nestáva mechanickým „prekresľovačom" myšlienok verejnosti. Najväčšou výzvou pre akéhokoľvek projektanta môže byť uchopiť zadanie verejnosti, ktoré veľmi často identifikuje kontext či funkčné riešenie územia, a tvorivo ho transformovať do projektu. Výstupy z participácie by nemali projektantov limitovať, ale inšpirovať a motivovať k tvorivému riešeniu, ktoré bude reagovať na podnety a výzvy verejnosti. Zapojenie verejnosti by ťažko zafungovalo pri navrhovaní ikonickej architektúry, kde sa osobnosť architekta prejavuje veľmi asertívne. Spoločné plánovanie je však výborným nástrojom tam, kde treba pozorne zvažovať, aké funkcie bude architektúra plniť. Výborným príkladom je Viacgeneračný dom v Stuttgarte, kde sa do plánovania zapojili priamo jeho užívatelia – viaceré občianske združenia a organizácie, aby spolu navrhli priestory, v ktorých budú spolu fungovať.

Najväčší priestor na participáciu ponúka plánovanie verejných priestorov, príprava územnoplánovacej dokumentácie na rôznych úrovniach a tvorba verejných politík, ktoré ovplvyňujú rozvoj mesta.

Koľko ľudí treba zapojiť, aby bola participácia dostatočná?
Otázka možno neznie len „koľko ľudí", ale aj „kto všetko by mal byť do procesu pozvaný". Jednou z najťažších úloh je identifikovať a vtiahnuť kľúčových hráčov (stakeholderov). V tomto kontexte často hovoríme o rôznych druhoch verejnosti. Nejde len o verejnosť laickú – napríklad občanov, žijúcich v konkrétnom území. Dôležité je zapojiť odbornú verejnosť a organizovanú verejnosť – predstaviteľov profesijných či občianskych združení, spolkov a pod. Jednou z najväčších výziev je identifikovať, koho do procesu prizvať, aby sme získali podstatné vstupy. Netreba zabudnúť, že participácia môže smerovať aj „dovnútra". Pražský Inštitút plánovania a rozvoja spolupracoval napríklad pri tvorbe stratégie verejných priestorov s mestskými časťami a mestskými organizáciami, pretože boli kľúčovými pri presadzovaní stratégie do praxe.

V roku 2015 na Šafárikovom námestí nebolo súčasťou procesu len zapojenie laickej, ale aj organizovanej verejnosti a odbornej verejnosti. Proces participácie začal v čase, keď už medzi aktérmi v území existoval polarizovaný konflikt. Naším cieľom nebolo (popri iných cieľoch) tento konflikt mediovať, ale zabezpečiť, aby tie strany, ktoré neboli schopné spolu diskutovať, dostali iným spôsobom adekvátny priestor na vyjadrenie. Nepýtali sme sa ľudí len na to, čo by v priestore chceli, ale nastavili sme pestrý mix participačných metód, umožňujúci zisťovanie informácií, diskusiu, spoločné plánovanie i vyjednávanie a podarilo sa nám viesť celý proces tak, aby sme odolali tlaku z viacerých strán vytesniť niektoré skupiny z procesu.

Kde všade možno participáciu využiť?
Poznáme krátkodobé participačné aktivity, ktorých výstupy môžu spestriť a prehĺbiť pohľad architektov na to, čo verejnosť vníma ako dôležité. Zmysel môžu mať napríklad verejné stretnutia či kratšie prieskumy (napríklad ankety).

Poznáme však aj dlhodobé a komplexné participačné procesy, zamerané na oživenie celých štvrtí, ktoré sa realizujú v rôznych krajinách – od Veľkej Británie (sídlisko Castle Vale v Birminghame) cez Francúzsko i Nemecko (regenerácia starých industriálnych štvrtí v Lipsku či obnova historického Kreuzbergu v Berlíne). Na Slovensku sa so zapojením verejnosti realizoval plán revitalizácie historického jadra Banskej Štiavnice či komplexný projekt Trenčín Si Ty. Práve posledne menovaný projekt napriek svojej dlhodobosti a komplexnosti otvoril otázku cieľov participácie a ukázal, že ak v rovnakom čase realizuje samospráva kroky ako prizvanie verejnosti k dialógu (samotný projekt), tak aj jej vylúčenie (projekt výstavby golfového ihriska na nábreží), sú skupiny, ktoré to vnímajú veľmi kriticky.

Zapojenie verejnosti sa často využíva pri „placemakingu" – tvorbe verejných priestorov, ako bolo pri projekte Hovorme o Šafku, kde sa stali výstupy z participačného procesu východiskom pri architektonickej súťaži, či príprava koncepčnej štúdie Vinohradská a mnohé ďalšie projekty, realizované v Prahe Inštitútom plánovania a rozvoja. Susedná Viedeň prináša množstvo príkladov využitia participácie – najznámejšie sú v poslednom čase revitalizácia Maria Hilfer Strasse a skvelé metodiky zapojenia zraniteľných skupín spoločnosti, či plánovanie námestia Schweden Platz, zaujímavé zapojením verejnosti nielen pri mapovaní, ale aj pri rozhodovaní o víťazoch dvojkolovej súťaže.

Participáciu možno uplatniť aj pri tvorbe verejných politík a koncepcií, ktoré ovplyvňujú ďalšie smerovanie miest (koncepcia verejných priestorov, koncepcia mäkkej mobility a bezbariérového pobytu, iné). Aj základné strategické dokumenty určujúce smerovanie miest či regiónov – programy hospodárskeho a sociálneho rozvoja (PHSR) – sa dajú realizovať s efektívnym zapojením verejnosti (napr. participatívny proces pri tvorbe PHSR pre MČ Bratislava-Karlova Ves).
Zaujímavých príkladov zapojenia verejnosti do plánovania a rozhodovania je množstvo a je len na nás, čím sa necháme inšpirovať. Ak chceme žiť v meste, o ktorého vízii sa povedie diskusia, kde bude dialóg efektívnym pracovným nástrojom a rozvojové dokumenty sa budú prijímať ako spoločná dohoda na základe konsenzu, všetko je na to pripravené. Existujú odborníci, postupy, procesy aj príklady dobrej praxe – stačí len pokračovať v tom, čo sa už rozbehlo...

Ing. arch. Zora Pauliniová, PDCS

foto: autorka